根据《中华人民共和国宪法》关于全国人民代表大会任期的规定，第四届全国人民代表大会本应于1968年至1969年内召开。然而，1966年爆发的“文化大革命”，严重打乱了党和国家的正常工作。国家主席刘少奇未经任何法定程序，便被撤销了一切职务，最后含冤去世。周恩来领导的国务院及其各个职能部门，也遭到空前的冲击和破坏。“文化大革命”发动不到一年，在任的15位副总理（不含已去世1人）中，就有8人被打倒，3人“靠边站”。国务院所属几十个部、委、办的主要负责人，大都被“罢官”或“靠边站”，有的部长被迫害致死。全国人大的常设机构人大常委会，也因法纪废弛、机构瘫痪、众多领导人被打倒而无法行使职权。在1969年召开的中共九大和九届一中全会上，靠“文化大革命”起家的林彪、江青两个集团窃据了党中央的许多要职，并开始暗中的钩心斗角。在这种情况下，作为最高国家权力机关的全国人民代表大会召开的问题一直没有提到议事日程。

1970年3月，国内局势趋于平缓。在武汉的毛泽东提出关于召开四届人大和修改宪法的意见，同时还提出改变国家体制、不设国家主席的建议。毛泽东的意见，表明他力图结束“文化大革命”的混乱状态、尽快恢复国家机器正常运转的愿望。但是，事情的发展并不以人的主观愿望为转移。在设国家主席的问题上，林彪出于他不可告人的目的，表示了同毛泽东相左的意见，进而给四届人大的筹备工作投下阴影。同年7月，周恩来主持的中央政治局会议确定：8月中旬基本完成四届人大文件起草和其他准备工作，8月下旬召开九届二中全会，同年国庆节前举行四届人大一次会议。

然而，宪法修改草案讨论过程中关于“国家主席”以及所谓“天才问题”的争论，却酿成九届二中全会（庐山会议）上一场你死我活的“大厮杀”。野心日愈膨胀的林彪一伙，看准四届人大进行权力再分配的机会，借庐山会议发难，煽惑与会中央委员接受他们的意图。毛泽东识破了林彪的图谋，在会议期间揭露和批判了投靠林彪集团的陈伯达。尽管中央全会上爆发了一场严重斗争，会后发表的公报仍引人注目地公布了关于召开四届人大的“信息”。只是由于庐山会议暴露出来的问题还远没有解决，四届人大的准备工作实际上已暂时搁置。

庐山会议后，林彪一直敷衍毛泽东和周恩来，始终不作自我批评，黄永胜等人也一字不提林彪的错误和责任。1971年3月在林彪授意下，林立果及其同伙在上海秘密制定出政变计划《“五七一工程”纪要》，企图武装夺取党和国家的最高领导权。这个《纪要》的出笼，标志着林彪这伙党内宗派势力决心与党和人民为敌，成为彻头彻尾的反革命阴谋集团。同年8月中旬，在周恩来主持下开始恢复四届人大有关准备工作。9月8日，中央政治局原则通过《四届人大筹备工作文件》。就在这一天，获悉毛泽东南巡谈话内容的林彪向林立果等人下达了反革命政变手令，妄图杀害毛泽东于巡视途中，未遂后又策划南逃，最终仓皇北叛。9月12日晚，周恩来得知林彪一伙的不正常举动，即全力投入处理林彪事件的紧张工作中。