以“罗马治下的和平”为例，那并不是奥古斯都一个人所成就的事业。的确，是他在罗马城中心建起了一座名为“和平祭坛”的神殿，被认为象征着罗马治下的和平。但在他登上舞台之前，恺撒已使用军事力量为他平定了天下。

尤里乌斯·恺撒在他自己的著作《高卢战记》中就曾写道：“高卢和平了。”这句话如果直译就只能这样翻译，但如果按照古罗马人的想法意译，应该译为“平定这个和平的前提完成了”。在古罗马人的大脑中，“平定”与“和平”是极为自然地联系在一起的。

尤里乌斯·恺撒从39岁争霸高卢开始到56岁遭到暗杀为止的17年间，平定了罗马帝国的大半领土，囊括了欧洲、中近东和高卢北部。

奥古斯都继承了恺撒的地位，成为罗马帝国的第一任皇帝。从36岁打败竞争对手安东尼那年开始，到77岁去世那年为止，他花了40年的时间完成了“罗马治下的和平”，亦即“确立了罗马主导的国际秩序”。

继承奥古斯都的是第二代皇帝提贝里乌斯。那么，提贝里乌斯从56岁登上帝位到79岁去世的23年间又做了些什么呢？

先说结论，他不仅把“罗马治下的和平”推及外国的敌人，而且还推及国内的敌人，即他建立了治安秩序。一个人可以自己关上自家的门，但他做不到白天黑夜都能在自家门外安全行走。向每个人提供这种安全保障是公共机构的义务。对提贝里乌斯而言，内部的敌人当然就是盗贼山匪。在提贝里乌斯统治下的罗马帝国，被处以活活喂给猛兽吞食这种极刑的一定是那些盗贼山匪的头目。

由于完成了这些内治，“罗马治下的和平”也臻于完成之境。居住在广袤罗马帝国里的人们，即使没有权势可以使用卫兵，也没有钱雇佣卫兵，他们也能在帝国各处放心旅行。“和平”不仅针对国外，国内也需确立。也就是说，只有外部的称霸而没有内部的治安，成就不了真正意义上的“和平”，也没有资格被称为“和平”。

“罗马治下的和平”是由能力和经验已臻老到的三个人前仆后继，连续三代接力，总共花费了80年的岁月才创造出的国际秩序。

正因为这样，后来即使有卡里古拉和尼禄那样不合格的统治者登上帝位，帝国也没有崩溃。到了百年之后的五贤帝时代，贤帝们所要做的，说起来也不过是维护“罗马治下的和平”而已。维护帝国当然和维护道路桥梁不同，那并不是简单的工作。这一点千真万确。但他们没有必要改造国家体制，因为恺撒、奥古斯都、提贝里乌斯这三位“罗马帝国建国之父”已经把帝国所有的基础、建造和装修工作完成得扎实而坚不可摧了。

政治的终极目标就是建立以法律为基础的秩序，并在此基础上建设和平。我们不知道腓特烈是从什么时候开始对此有了强烈兴趣。但我们知道他的兴趣以明确的形式出台的年份，那年他25岁。

1220年，腓特烈在罗马由罗马教皇亲手加冕成为神圣罗马帝国皇帝腓特烈二世。在信仰笃深的中世纪人的眼里，只有经过在罗马举行的由教皇亲手加冕的典礼之后才算正式就任神圣罗马帝国皇帝。25岁的腓特烈通过了这第一次考验。

其后腓特烈南下意大利，前往卡普亚，在那里颁布了《卡普亚宪章》。再后来，他于10年后的1230年开始起草，并于第二年颁布了《梅尔菲宪章》。这部《梅尔菲宪章》也被称为《奥古斯都宪章》（Liber Augustalis），与宪章中规定的新金币的名称“奥古斯塔”（Augustali）相呼应。《卡普亚宪章》与《梅尔菲宪章》的关系就好似试行版和决定版。也许定名为《奥古斯都宪章》正是因为它是决定版的缘故。不过，单凭这个名称，就已经显示出30岁刚出头的腓特烈的胆略。

我们了解腓特烈追求建立以法律为基础的秩序和建立在此基础上的和平，但他是否认识到平定作为前提的重要性呢？其实，他在很早以前就已经关心这一问题了。

他在14岁那年任性地宣布自己已经成人，根据教皇的提亲迅速完婚，率领新娘作为嫁妆带来的500名骑兵，开始平定由意大利南方和西西里岛组成的西西里王国。在此之前，由于腓特烈是孤儿，年纪尚幼，封建诸侯便借机为所欲为，西西里王国一直处在事实上的无政府状态之中。现在腓特烈成人了，可以全面行使母亲一方的世袭权了，从而有了“平定”他们的名分。14岁的国王宣布今后不允许诸侯们我行我素，诸侯们也不得不服从。即使他们是封建社会中最具实力的成员，在社会地位上也还是国王的部下。

17岁那年，腓特烈去了德意志，花了8年时间“平定”了阿尔卑斯山北面。耗费时日的原因在于，与在西西里王国不同，腓特烈不能在神圣罗马帝国的核心地区德意志行使世袭权。由于祖父和父亲都是皇帝，他的确距皇帝宝座最近。但在德意志，只要选帝侯不选你，你就当不上德意志王，而德意志王可以说就是待任皇帝。从14岁到25岁的这段时间，腓特烈所能做的只能是待在德意志，对由高级神职人员和世俗诸侯构成的封建社会进行调整。

腓特烈通过这种现实的政治方略，落实了德意志王和皇帝的宝座。“平定”德意志的目标就是罗马教皇为他举行加冕典礼。正因为如此，加冕典礼一结束，他便立即着手制定《卡普亚宪章》。在西西里王国，腓特烈最大限度利用了自己门第和地位的就是“平定”这件事。

腓特烈有着“罗马帝国建国之父”们所不必面对的障碍。

古罗马是多神教社会，没有哪一个宗教被定为国教，因而也就没有一个专事宗教的固定的神职人员阶级。即使是宗教仪式也都由拥有其他职业的人轮流主持，只要用罗马人的正装托加袍的一端遮住头就能主持仪式。

相反，在中世纪，不论是东方的伊斯兰教还是西方的基督教，都是一神教的世界，需要有人进行解释，这便产生了专职的神职人员阶级。这是一个被称为“祈祷的人”的阶级，天主教会就是这些“祈祷的人”的组织。运营教会的是教廷，罗马教皇君临在所有组织之上。这就是说，“祈祷的人”不光祈祷，还是一个有着强大权力的集团。

在中世纪，人们普遍认为，这个“祈祷的人”的集团有权为自己以外的其他集团制定方针。这就是说，他们同意法律是人类社会的规则，但法律必须基于基督教会的方针。

罗马的皇帝们却认为，制定发挥人类社会功能的规则，只需要考虑居住其中的人们的需求。腓特烈生活在中世纪，他推行自己的思想必须游走于基督教会的思想缝隙之中。因为一旦触犯了教会法，也就是一旦被认为违反了教廷的方针，就会有被定为异端的危险。在中世纪，异端与被定为反体制性质是一样的。

腓特烈要建设一个模仿罗马的法治国家，还有一个考验挡在他的面前，即他无法采取宽容路线（clementia），而这是“罗马治下的和平”得以长久存在的最大因素。

罗马人认为，战争本身不是犯罪。他们认为，战争结束达成媾和后，撕毁当时的誓言，举旗造反则是犯罪，因为那种行为违反了罗马人最重视的道德规范——信义（fides）。

一旦有人背叛，罗马便会毫不犹豫地投入绝对优势的军事力量予以镇压。那些把曾经达成的媾和当成废纸，起来反对罗马的民族，等待他们的命运就是彻底灭亡。正是由于背后有绝对优势的军事力量，宽容路线才能发挥效果。

腓特烈一生没有拥有过绝对优势的强大军事力量。祖父“红胡子”皇帝能够召集10万兵力，而腓特烈所能用的兵力经常只有1万左右。

在封建社会拥有兵力的是这个社会里的“战斗的人”——封建诸侯。祖父腓特烈一世只满足于把这些封建诸侯归拢起来，所以能让他们提供兵力。但孙子腓特烈二世热情高涨，要把封建社会改革成法治国家，同时要把封建诸侯改变成法治国家的高级官僚。

腓特烈二世由于世袭领土的缘故，原本在意大利南方征召士兵应该是很容易的事，他却为此大费周章，最后不得不在德意志征兵。这不是因为他更加信任德意志士兵而不信任意大利士兵，而是因为在西西里王国，法治国家的建设进展得更加好。由于阿尔卑斯山北方的封建制度残留情况更严重，反而只要诸侯同意就能征到兵。

顺便说一句，在中世纪的1000年间，“宽容”这个词成了没有应用场合的被废弃的词。因为在那时，不论是皇帝、国王，还是诸侯，都无人拥有足以压倒他人的军事力量。腓特烈生活在那样的时代，却想要实现“腓特烈治下的和平”。而他1236年决定进一步强力推进“腓特烈治下的和平”时已经41岁了。“时间”总在催着他。