1220年已到了11月底，皇帝和法学家在卡普亚见了面。他们两人在这个时期已对统治“西西里王国”法制不可或缺一事取得了共识，开始设计法制的骨架。他们已经确立了基本方针，要把统治建立在法而不是力的基础上。他们花了10年时间完成了往这个骨架上添加血肉的工作。在这10年间，腓特烈要做各种工作。但耗时10年的原因还不仅在于此。他们二人对法律有这样相近的认识也是原因之一：“添血加肉”必须一步步来。

法律有两种。一种是上帝制定好授予人的法律，《摩西十诫》和《古兰经》属于此类。这种法律为上帝或无限接近上帝的预言者所制定，人不能改变。

第二种是人根据人的需要制定的法律，具有代表性的是罗马法。这种法律由人制定，如果不再合适便可修改，不，就应该修改。

腓特烈皇帝和法学家罗弗莱多所思考的法律属于第二种。不过，以传达上帝旨意为大前提的教会法在中世纪社会中居于统治地位，他们两人制定的法律还需要与现有的教会法磨合。之所以取得在教会法圣地博洛尼亚大学教授法律的专家的帮助，对腓特烈来说极端重要，原因就在于此。

以《卡普亚宪章》（Sanctiones Capuanae）之名发表的法律的“骨架”，归纳起来有以下几条。

一、废除以暴力统治王国的逻辑，改为依法治国。

即使诸侯也不可擅自行使权力，有事必须诉诸国王设立的法庭，依据判决行事。违反者不但会被没收财产，甚至会被判为死罪。

二、上溯至1189年，在那以前王国内诸侯已经得到国王认可的领地今后可以继续领有。

但是，凡以非法手段自1189年至今的30年间取得并纳为自己领地的土地均需退还给国王腓特烈，由国王依据正当的继承关系再行分配。

1189年这一年，是他母亲的娘家诺曼王朝最后一位国王去世的年份。诺曼王朝最鼎盛时期的国王是罗杰二世，这是大家一致公认的。这位国王死后继承他成为西西里王国国王的是他的儿子威廉一世，再往后继位的是孙子威廉二世。1189年，威廉二世去世。腓特烈是威廉二世的姑妈所生，他在考虑让“西西里王国”恢复30年前的王国功能。这是他重组王国的大义名分之所在。说得通俗点，这样做别人想反对也很难。

腓特烈在卡普亚逗留期间成形的“骨架”的第三点，是在军事上削弱诸侯的力量，设立以把军事力量集中于国王之手为目的的条款。不过这时腓特烈没有收回诸侯手中的兵力。不论地位是公爵、伯爵，还是骑士，即使握有武力，在腓特烈的王国里也严禁滥用。违者会被处以没收财产和判以死罪。

中世纪是一个把人三分为“祈祷的人”（神职者）、“战斗的人”（骑士）和“劳作的人”（庶民）的时代。腓特烈认为，不把这三种人全部置于控制之下就无法创建法治国家。

然而，他的这种想法是对既得利益者封建诸侯的正面挑战。他限制的不仅仅是领地，还有战斗的权力，这些威胁了“战斗之人”的存在。西西里王国的诸侯们团结起来，向腓特烈举起反旗也是理所当然之事。

可是，这种情况并未发生。这是为什么呢？