晋察冀边区政府成立后，由聂荣臻领导边区政府的建设。首次反围攻胜利后，中共中央北方局和八路军总部于1938年2月，派彭真到达晋察冀，代表北方局领导晋察冀边区的工作。3月26日，中共中央决定：彭真以北方局的名义，协同聂荣臻指导晋察冀、平汉路东，以及平、津两地党的工作。

彭真曾任北方局组织部长，政策水平高，思维敏捷。由他来主持晋察冀党的工作，聂荣臻自然很高兴。同年11月，中共中央政治局决定：以彭真为书记，聂荣臻、关向应、程子华为委员，组成中央晋察冀分局。以后，中央晋察冀分局改名为中央北方分局，成员没有变动。直到1941年1月彭真回延安准备参加中共“七大”，又改为晋察冀分局由聂荣臻代理分局书记。

晋察冀边区在彭真、聂荣臻、宋劭文等人的领导下，从一开始就很重视根据地的全面建设。除大力加强主力军、地方武装和民兵的建设外，还特别重视党的建设。聂荣臻和彭真都认为，要建设好根据地，首先必须要加强党的各级领导。这是根据地得以巩固扩大的根本保证。在1938年4月中共晋察冀边区第一次代表大会上，聂荣臻要求无论是地方党组织还是部队党组织，都要真正起战斗堡垒作用，领导和教育群众坚决贯彻中国共产党的抗日民族统一战线的各项方针、政策，团结起来坚持抗日斗争。

为了建立既是抗日又是民主的根据地，边区广泛地开展了民主政治运动，进行区、村政权民主选举，逐步加强和改造了基层政权。聂荣臻经常与宋劭文等研究，确定改造原来的旧政权首先要发动群众。群众发动起来后，用各种办法检举基层政权中的不良分子，把压迫人民或不为人民办事的人都清除出去，然后选举能代表基本群众利益的人出来掌握政权。各地还实行各级人民代表会议制度，改革了政权机构。代表由村民大会选举产生。农民群众文盲多，投票选举颇为不便，他们就创造了在当时是极为民主的“豆选”办法。就是候选人每人背后放一只碗，选民想选谁就往谁的碗里放颗豆子，最后以豆子的多少来确定选举结果。这样选出的代表或干部，大多能真正做到为人民谋利益，得到群众的拥护。这样当家做主的民主权利，是晋察冀人民祖祖辈辈从未有过的，从而极大地激发了人民群众的抗日积极性。

为了充分发动群众，党和政府领导群众贯彻减租减息政策，并将这个运动普及边区各地。1938年2月9日，边区政府即颁布了《晋察冀边区减租减息单行条例》，规定地主之土地收入，一律照原租额减收25%；债主之利息收入，一律不准超过一分（10%）。此外，额外附加一律废除，高利贷一律禁止。

1939年1月，聂荣臻在中共晋察冀分局第二次代表大会上作报告时又强调，要保障人民已得的利益，各地必须彻底实行减租减息政策。他明确指出，要从政治上压倒和在经济上削弱封建势力，这是根本措施。

由于党、政府和农会在群众中的工作日益深入，基本群众的阶级觉悟和政治地位大为提高，减租减息形成了广泛的自觉性的群众斗争。他们大量揭露了顽固不化的地主分子、汉奸特务分子，和违背统一战线及政府政策、法令的违法犯罪分子。

减租减息政策的贯彻，大大减轻了封建剥削对贫苦农民的压力，在一定程度上改善了人民的生活，使人民有了新的生机，从而对发动群众起了关键作用。

晋察冀边区减租减息政策的正确贯彻，使群众得到了看得见摸得着的利益，抗日积极性大为提高。人们常常称赞晋察冀的群众发动得好，发动得成功。其实，奥秘就在于两项工作做得好：一是减租减息，使贫苦农民从经济上得到利益；二是实行民主，使他们在政治上得到自由。

晋察冀孤悬敌后，几乎得不到任何物资接济，因此聂荣臻非常重视组织军民生产。在他的倡导下，边区政府一开始就鼓励群众发展生产，植树造林，兴修水利，改良耕作方法，开垦荒地，多打粮食，支持抗日，改善生活。到1939年，又颁发了《奖励生产事业条例》和《垦修滩荒办法》，号召平原地区少种棉花，以防被敌人掠夺利用，要求各地多种粮食，发展手工业，尽量自织土布，以满足军需民用。有的地方还号召一人养只鸡，一户养头猪。

早在1938年初，边区便开始组织合作经济，建立各种合作社，群众自愿集资合股，实行民主管理。当时，合作社主要经营消费品和组织运输。1939年春，边区政府颁布了《合作社暂行规程》，使合作社经济进一步健全发展。群众性的互助合作经济，便利了农民的生产和交换，减少了奸商和高利贷的盘剥，而且有利于进行有组织的对敌经济斗争。

晋察冀边区还逐步加强了财政建设，健全了财政制度，保障了军需民用。根据地的军政费用，主要来源于“合理负担”、田赋和税收。聂荣臻说：由于我们的部队和干部，大多来自劳动人民，从朴素的阶级感情出发，一开始他们就提出，抗战的财政都要由有钱的地主、富农或工商业主负担。这样做显然不符合抗日民族统一战线的总方针。所以，根据中央的指示精神，我们提出了合理负担的办法。怎么个合理法，都是宋劭文领导边区政府摸索研究出来的。他懂经济，又很钻研，工作很细，提出的办法得到边区广大群众的拥护和支持。

晋察冀合理负担的办法，开始时不分贫富，按每户全部收入折米计算，农户平均每人收入小米一石四斗以下的免征救国公粮，一石五斗至二石的征收3%；二石一斗至三石者征收5%；以后每加一石增1%，直增到20%为止。经营工商业的，按同样的比例缴纳现金或实物。后来，觉得免征点稍高，负担面窄了些，对统一战线不利，便降低了免征点，使负担面扩大到边区总户数的60%左右。

“救国公粮”由村政府征收、支付和保管。这样，村村有粮站，村村有仓库，可以到处取给，不误需用，还节省运输，减少了损失。部队、政府机关用粮，由政府按月按定量发给粮票，保障了供给。

采取这些措施以后，边区财政逐步走上轨道。聂荣臻曾不无自豪地说：自古以来，就有“兵马未动，粮草先行”的说法，我们在抗日战争时就不存在“粮草先行”的问题，部队基本上是走到哪里，便可以就地取得“粮草”供应。

晋察冀在发动群众进行政治、经济等各项斗争中，还大力加强了对群众组织的领导。根据地的工人、农民、青年、妇女和儿童，都广泛地组织起来，使他们在抗日斗争中发挥更大的作用。农会吸收和依靠贫雇农，并以贫雇农中的积极分子为骨干，团结广大农民，以各种方式支持抗日战争，这是八路军最可靠的群众基础。

边区青年在各条战线上是最活跃的力量，是党和军队的重要后备军。中共各级组织特别注意了对“青年抗日先锋队”的领导，通过这个半武装性的群众组织，使广大青年在对敌斗争和各项工作中发挥了有力的作用。

聂荣臻说：抗战时晋察冀的群众组织得很好，社会秩序井然，真可以说是做到了“夜不闭户，路不拾遗”的程度。只要在边区，我们走到哪里都非常安全。

晋察冀抗日根据地在敌后不但站稳了脚跟，而且在强敌围攻中不断发展壮大，受到了毛泽东和中共中央、八路军总部的高度重视，并充分肯定了晋察冀边区各方面的斗争成就。

早在1938年3月29日，毛泽东在陕北公学的演讲中，就称赞过晋察冀所取得的成就：“如李白所说，‘大块假我以文章’，岂止大块地方可以做文章吗……115师副师长聂荣臻现在五台山造成一个抗日根据地，在平汉、平绥之间大唱其戏。一边喊：‘打倒王克敏’（王克敏，大汉奸，当时在北平任伪中华民国临时政府委员会委员长。），一边喊：‘活捉聂荣臻’，打了好多回合，日本人打不过，便烧了老百姓好多房子。也好，烧了房子他自己也不能去，老百姓又好去当游击队。于是男女老少，全体动员，自卫军、少先队，又办学校，训练干部。几十个县城没有官了，于是建立抗日政府，且向热河打去……我们要在各地建立五台山，人山，各种根据地。”

中共六届六中全会主席团，1938年10月5日在致聂荣臻等人的慰问电中则称：你们“已经创造晋察冀边区成为敌后模范的抗日根据地及统一战线的模范区。这些都在华北抗战中已经和将要尽其极重大的战略作用，而且你们的经验将成为全党全国在抗战中最有价值的指南。”