表面上看，一个媒体，报道什么、何时报道、怎样报道，采用什么样报道篇幅、报道频率，用不用图片、怎么用、标题怎么写、版面位置、字体等问题纯属媒体业务问题，但决定这些问题的是人，是形形色色制定编辑方针、把持不同关口的“把关人”。他们通过编辑方针给事件定调，设定自己的议程，并通过这种方式影响社会、影响公众舆论。这就涉及政府的新闻议程设置问题。

媒体具有社会控制的功能，以沟通、扩散、宣传、教育、组织、协调、纠偏、排异等行为对社会的政治、经济、文化发展产生影响，对人们的思想行为规范实施控制。新闻议程设置是促进媒体更好地行使职责、发挥功能的一种方法。政府新闻议程设置的理念实际涉及的是新闻如何围绕特定的目的设置议题，使之达到影响社会、影响公众舆论的效果，它是传者和受者之间一种相互牵动、相互作用的双向关系。

资料链接 “议程设置”研究的缘起

20世纪70年代，美国传播学者麦克斯维尔·麦库姆斯和唐纳德·肖通过实证研究发现，在公众对社会公共事务中重要问题的认识和判断与媒体的报道活动之间，存在着一种高度对应的关系，即媒体作为“大事”加以报道的问题，同样也作为大事反映在公众的意识中；媒体给予的强调越多，公众对该问题的重视程度越高。根据这种高度对应的相关关系，他俩认为大众传播具有一种形成社会“议事日程”的功能，媒体以赋予各种议题不同程度“显著性”的方式，影响着公众瞩目的焦点和对社会环境的认知。

政府新闻议程设置功能的特点有三：一是传播效果分为认知、态度和行动三个层面。二是议程设置功能考察的是整体的大众传播具有较长时间跨度的一系列报道活动所产生的中长期的、综合的、宏观的社会效果。三是议程设置功能暗示了媒体是从事“信息再加工”的机构。

资料链接 议程设置作用示意图

新闻议程设置是政府通过传媒进行宣传的主要理论依据之一。媒体经过连续的新闻选择与发布，影响着公众对什么是当前重要问题或事件的感觉；在媒体的议程和公众的议程之间，存在着一种因果关系，即经过一段时间，媒体的优先议题将成为公众的优先议题而各级政府往往通过引导媒体，进行信息发布和宣传，来实现对人民群众的议程设置。

做好宣传工作，政府就要尊重新闻议程设置的内在规律，遵循一定的原则。政府新闻议程设置要遵循以下原则：围绕热点、总体规划、主导舆论、服务中心、规范议程、信息把关和以人为本。在设置新闻议程时，首先，领导干部必须明白自己是干什么的，自己的工作目标是什么。其次，领导干部要清楚做好新闻议程设置工作，需具备哪些条件，要知道怎样才能做好设置工作。再次，在这个过程中，计划的执行者应该时刻监视着环境和条件的变化，适时地调整执行的策略，从而保证目标的有效实现。对于设置工作而言，这就需要建立科学规范的评估机制。只有通过科学的评估，领导干部才能清楚地知道宣传工作所处的位置和状态，才能清楚自己做得怎么样，还需要做什么和怎么去做。而这些问题都可以进行量化的分析和处理。

资料链接 伊拉克战争中的媒体议程设置

从2003年3月20日布什在美国白宫对着电视镜头宣布对伊拉克开战，到5月2日布什在加利福尼亚海域“林肯”号飞行甲板发表电视讲话，宣告对伊拉克“重大作战行动”结束，始于电视画面，终于电视画面，历时44天的伊拉克战争通过新闻媒体向全世界作了一次整体呈现，美英媒体充分利用了大众传媒的议程设置功能，向世界人民再次展现了战火之外的一场没有硝烟的新闻战争。此次战争中，美国媒体的议程设置功能是通过以下两个方面来实现的。

其一，美英政府利用媒体的议程设置权，战前就为攻伊和倒萨造势，称其为“正义的解放战争”，是“行使正当的执法权”，制造侵略伊拉克的口实。美国媒体在报道中大量加入所谓“爱国主义”的感情色彩，例如前线记者和“我们”代表美军，报道明显“偏颇”，西方一些电视台报道伊拉克战争时，大量画面都是“有选择性”地报道美英联军的进展情况，反复播放美军受训的片段，以及一些全副战斗装备的美英记者。为了体现美国政府的人文关怀，媒体的镜头还专门指向了一线士兵的军营，向国内及世界人民实时传达士兵的食宿状况，表现出美国政府对于前线士兵生活起居的关怀，而对遭受轰炸的村庄，血泪纵横的伊拉克妇女和儿童，则一概不播或一晃而过。如美军误炸了一家伊拉克的妇产科医院，造成人员伤亡，美国媒体却有意忽略不报道。美英一些电视台还反复播放美英联军对伊拉克战俘进行搜身的清晰画面，美军士兵向伊拉克儿童分发糖果的镜头，把美军视为“解放者”大加报道，为的是引导舆论赢得民意。此次战争报道中，美英媒体为取得世界范围内的战争合理性认可，可谓是将大众传媒的议程设置功能发挥到了极致。

其二，操控信源，形成舆论霸权。在美国“钦定”的随军记者中，美英记者占了最大比例（600多人），支持战争的日本则选了10名记者，而对中立国和反战国，则大加限制，如中国内地仅一名，数量极少的法、德记者不仅行动受限制，甚至连正式的开战时间也被封锁。尽管以半岛电视台为主的海湾地区媒体在伊拉克战争中异军突起，包括中国、法国、德国等在内的许多媒体也保持了中立与客观的立场，但是以CNN、BBC、NBC、FOX、ABC为主的英美媒体对全球的新闻流动所形成的垄断效应，其威力绝不亚于战争中的军事力量，许多非主流媒体无法获得独家的信息不得不在漫长的战争报道中大量转引CNN等美国媒体的信息和图像，这就使得信源单一化。并且CNN、BBC等垄断性新闻媒体，大多数的报道内容都是来自于政府官员，而来自平民、军人、医生、研究人员的声音很少。据统计，CNN在战争中引用美国军政官员的信息占所有信息的79.7％。可以说，绝大部分战争信息是从美国军方通过媒体发出的或制造的，美国在信息时代享有的独特霸主地位在此次战争中体现得淋漓尽致。

在现实的宣传工作中，一定要重视新闻议程设置的一系列制约因素，以免对议程设置的误用和滥用。一要重视议程周期。有研究认为，新闻议程对公众议程的影响大概出现在新闻报道后的5～7周，在报道后的8～10周对公众议题冲击最大，而在具体的宣传工作中，常见的是大规模的集中宣传报道，利用各种媒体的显著位置或黄金时段，在短期内发布大量的宣传信息。这种做法，看似很有气势，铺天盖地，从统计数据上看似乎也具有很高的接触率、收视收听率，但实际上往往是浪费了大量的媒体资源。二要防止设置议题过量。研究表明，任何时期，受众的议事日程中最多只能有5～7个议题，并且这些议题还会互相干扰，某一议题的显著度受其他议题的影响。大部分情况下，上下级政府的宣传工作中心都是一致的，但也有不少时候，各级政府各有其需要宣传的内容，并且每级政府需要宣传的议题不止一个。这时，媒体议程中究竟有多少议题可以进入公众议程、各级政府的宣传议题能有多少发挥效用，就很难说了。三要避免不当使用议程设置。研究发现，媒体级别越低，议程设置对舆论的影响力就越差，而问题越宏观，媒体议程设置效果就越显著。这是因为，人们一般认为经过切身体验认识到的东西是可靠的，外界的灌输一旦受到自身体验的质疑，其影响力就会大打折扣。对于超出自身接触范围的远距离的或宏观的问题，才容易受媒体影响。