自上而下的改革产生的一个重要成果，就是1889年天皇赐予人民的《大日本帝国宪法》。它表述了人民在国家中的地位，设立了议会。这部宪法是阁下们对西方宪法进行了研究和批判之后精心拟订的。宪法起草者采取了必要的预防步骤，防止人民在这个关键阶段弄出乱子，或者通过舆论横加干扰。负责起草宪法的是隶属皇宫的一个局，因而是神圣不可侵犯的。这说明那些阁下们非常清楚自己的目的。1880年，宪法草拟者伊藤博文公爵派遣木户孝允侯爵前往英国，就日本目前遇到的问题听取斯宾塞的意见。经过漫长的交谈，斯宾塞写了意

见寄致伊藤。关于等级制，斯宾塞写道：日本在其传统习俗中有一个无以伦比的、国民福利的基础，应当加以维护、培育。他说，对长辈的传统义务，尤其是对天皇的传统义务，是日本的一大优点。日本将在“长辈”的领导下稳步前进，并可克服很多个人主义国家中无法避免的种种困难。此信支持阁下们心中的信念，明治的大政治家们十分满意。显然，他们力图维护等级制度的一切可能的优点，不打算在将来失去它的帮助。

在政治、经济和宗教领域，明治的政治家们明确规定了国家与人民之间的“各安其位”的义务。整个安排，无论从程序还是从具体内容来讲，都与美国、英国截然不同。面对如此众多的差异，我们经常会忽视最基本的要点。这一要点，在我们举了足够的例子后，会着重指出。

上面是有力的统治，公众舆论不能强迫它改变举措。政府掌握在上层人物手中，靠选举产生的人物也不能影响他们。在这一阶层中，人民没有发言权。在1940 年，政府最高层都是一些随时可以“谒见”天皇的重臣、顾问、阁僚、府县知事、法官、各局长官及其他高官。由选举产生的官员是无法达到这样高的地位的。由选举产生的议员，对遴选、任命内阁成员及大藏省或运输局长就更说不上有什么发言权。普选产生的众议院代表国民的意见，虽然有对政府高官提出质询或批评的特权，但对任命、决策或预算等无可奈何。日本也没有法律的创议制。众议院还受到由不经选举产生的贵族院的制约，贵族院议员中贵族占半数，另有四分之一由天皇敕选。贵族院对法律的批准权与众议院几乎相等。整个规则严密无情，颇有实效。

这能保证日本政府中的高级职位都掌握在“阁下”们手中。但是，这绝不意味着日本在“各安其位”的体制下没有自治。在所有亚洲国家中，不管在何种政治体制下，上面的权力总在向下伸展，而在中途与下面的地方自治权碰上，随时会擦出争议的火花。不同国家之间的差异则在于民主范围达到什么程度，地方的领导是否能对整个地方共同体负责，会不会被地方势力所垄断以致损害广泛的公众利益。德川时代的日本就像中国一样，最小的单位约5至10户，后来被称作“邻组”，这是居民中最小的责任单位。“邻组”的组长，对组内事情有领导权，保证组内成员行为端正，遇有可疑行为必须报告，发现在逃犯则要交给政府。明治政治家们最初废除了这一套，后来又恢复。在市镇中，政府有时积极培植“邻组”，但在今日农村中则几乎已经不起什么作用，较之更为重要的单位是“部落”。部落既没有被废除，也没有作为一个行政单位编入政府体系。它是国家权力尚未涉及的领域。这种由15户左右的人家组成的部落，直至今日，每年更换部落长，仍在发挥着组织的机能。部落长的任务是管理部落的财产；组织部落对遇丧或遭受火灾的家庭给予援助；安排耕作、盖房、修路等公共作业的适当日程，遇有火警则负责振铃；休息日则敲钟击梆，以示通告。日本的部落长，与其他亚洲国家不一样，不负责征收国家赋税。因此，他们所处的地位没有什么矛盾，是在民主责任范围内发挥作用。

近代日本的地方行政机构有市、町、村三个级别，由公选的“长者”们推选一位头头。在农村，这个头头常常是一位老人，一位拥有土地的农民家族中的长者。当了村长后，经济上不会有什么好处，却相当有权势。他与其他长者共同管理村里的财政、公共卫生、学校，特别是财产登记和了解每个人的情况。村公所是个相当繁忙的地方，它负责管理国家拨来的小学教育补助费，征集由本村负担、数额远比国家补助费要大的教育经费并监督其收支，管理村落共有财产及其租贷，土壤改良和植树造林，以及登记一切财产买卖；而财产买卖也必须在村公所正式登记后才算合法。村公所要求本村居民必须及时登记其住址、婚姻、子女出生、过继和收养、前科以及其他资料。对于每户家庭，也都要保管同样的材料。不管任何地方，此类材料都可以从该地提供给那个人的原籍村公所并记入他的册籍。一个人在申请就业或接受审判，或因需要证明其身份时，他必须给他的原籍市、町、村公所写信，或者自己亲自回去，取得一份本人材料的副本，交给有关方面。所以人们是绝不轻易给自己或家庭留下不好的记录的。

因此，市、町、村负有巨大责任。1920年代，日本出现了全国性政党。这在任何国家都意味着会有“执政党”与“在野党”的交替。但即使在这种情况下，地方行政机构却丝毫不受影响，仍然由“长者”们领导，为政府服务。不过，地方行政机构在以下三个方面没有自治权。这就是：一切法官均由国家任命，警官和教员都是国家雇员。由于日本的民事诉讼几乎一直是通过调停或仲裁来解决的，所以法院在地方行政中几乎不起什么作用。倒是警官更重要一些，每逢有临时集会，他们必须到场。但是，这种任务是不常有的，多数时间用在记录有关居民身份和财产上。政府常常把警官从一处调到另一处，保持其局外人的地位，避免腐败。学校的教员也常有调动。国家对学校的规定十分严密。日本和法国一样，每个学校在同一天都用同样的教科书，上同样的课，每个学校每天早晨都在同一时间，在同样的广播伴奏下，做着同样的早操。市、町、村共同体对学校、警察和法院，不能行使自治权。