在唐人对秦始皇的诸多评议中，唐代著名政治家、文学家柳宗元的《封建论》一文具有特殊的意义。此文充分肯定了秦始皇废封国、立郡县的功劳。他认为：秦始皇兼并天下之后，剖分诸侯国而设置郡县，废除诸侯而委派郡县长官，这是大秦帝国非常有效的措施。大秦帝国的速亡是由其他原因造成的，绝对不是郡县制造成的。

汉代立国之后，矫正大秦帝国的弊端，按照周朝制度，封皇子功臣为诸侯王，结果没过几年就屡屡发生叛乱。汉初几代帝王都不胜其扰，几近社稷倾覆。所以，比较秦、汉两朝的制度，可以明显地看到，秦制远远胜于汉制。

《封建论》写道：

秦有天下，裂都会而为之郡邑，废侯卫而为之守宰，据天下之雄图，都六合之上游，摄制四海，运于掌握之内，此其所以为得也。不数载而天下大坏，其有由矣。亟役万人，暴其威刑，竭其货贿。负锄梃谪戍之徒，圆视而合从，大呼而成群。时则有叛人而无叛吏，人怨于下而吏畏于上，天下相合，杀守劫令而并起。咎在人怨，非郡邑之制失也。

汉有天下，矫秦之枉，徇周之制，剖海内而立宗子，封功臣。数年之间，奔命扶伤之不暇。困平城，病流矢，陵迟不救者三代。后乃谋臣献画，而离削自守矣。然而封建之始，郡邑居半，时则有叛国而无叛郡。秦制之得，亦以明矣。继汉而帝者，虽百代可知也。（《柳宗元集》卷三《封建论》，中华书局1979年版）

在柳宗元看来，大秦帝国的速亡并不在于它废封国、立郡县，其“失在于政不在于制”，失天下在于为政不仁，不在于制度缺陷。

柳宗元不但提出了大秦帝国速亡的原因，而且高度评价了秦始皇施行郡县制的巨大功绩。这是自秦亡之后第一次明确称颂大秦帝国政治制度的宏文。柳宗元的《封建论》说理透辟、论据充分、行文流畅，使得文章的内容更加具有说服力。

比起汉儒对秦始皇的全面否定，柳宗元的评价更全面、更客观。柳宗元还第一次把秦始皇的郡县制称为“公天下”，并认为中国的“公天下”是从秦始皇开始的。

秦之所以革之者，其为制，公之大者也；其情，私也，私其一已之威也，私其尽臣畜于我也。然而公天下之端自秦始。（《柳宗元集》卷三《封建论》，中华书局1979年版）

如此高度评价秦始皇是史无前例的。秦始皇身后的第一波评论是汉人作的，他们对秦始皇的全面否定开了秦始皇历史评价的先河。直到中唐柳宗元，秦始皇第一次得到肯定性的评价。这个变化极富开创性。

为什么唐人开始重视秦始皇的郡县制呢？为什么唐人肯定秦始皇偏偏要从郡县制入手呢？

一切历史都是当代史。人们对历史的评价总是从自身的现实出发，超越自身现实的历史评价从来不会存在。

唐人之所以出现高度肯定秦始皇郡县制的观点与中唐的现实政治密不可分。安史之乱以后，唐朝政局中最为棘手的是藩镇割据。唐初，中央政府在重要的州设立都督府，至唐玄宗时，在边地各州设十节度使，通称“藩镇”。各藩镇统领所属各州的甲兵，兼有其他职务，藩镇长官掌握一方的军政大权，权力甚大。安史之乱以后，唐朝中央政府的力量大大削弱，唐王朝不得不首先将魏博、成德、幽州三镇授予安禄山、史思明这两位叛将的部下，并封他们为节度使，允许他们在自己的辖区内扩充军队、任命官吏、征收赋税，形成了“河朔三镇”的割据局面。节度使的职位或由其父子相承，或为部将相继。后来，这样的藩镇发展到四十多个。藩镇之间，或互相杀伐，或联合反唐，危害极大。

唐王朝也曾屡屡围剿削弱藩镇，但是一直未有大的成效。这种藩镇割据的局面维持了两个世纪，国家、百姓都深受其害。直到北宋初年，解除藩镇兵权，藩镇割据的局面才得以清除。

柳宗元目睹藩镇割据的局面，痛切地认识到秦始皇施行郡县制是多么英明！

历史的魅力就在于它在历经千年岁月之后才让人体会到它的价值所在，在历经千年沧桑之后才让人领悟到它新的意义。

秦始皇为郡县制与分封制孰优孰劣进行了两次大规模朝议，甚至因此下达了焚书令，但是，伴随着大秦帝国的轰然坍塌，秦始皇的郡县制尽管被后世不同程度地继承下来，可是并没有人从理论与实践上深切认识到郡县制的优点。在中唐藩镇割据的新形势下，柳宗元成为秦始皇的首位隔世知音。

由于柳宗元的《封建论》，唐人评价秦始皇有了新视角，也有了新观点，那么，后人又会怎样评论秦始皇呢？