西汉初年的官制，基本上沿秦之旧，没有大的改变。汉高祖以功臣封侯者为丞相，丞相位望甚隆，对皇帝敢于直言不讳，甚至敢于言所不当言。惠帝时曹参为丞相，无所事事，惠帝托参子曹窋婉转进言，曹参不改变自己的态度，反而要求惠帝也跟他一样，垂拱无为。文帝幸臣邓通对丞相申徒嘉礼意怠慢，申徒嘉严斥邓通，还对文帝说，陛下幸爱群臣，可以给他们富贵，至于朝廷之礼，不可以不肃。从这些事实中可以看出，由于丞相权重，皇帝与丞相之间，容易出现矛盾。

景帝时，高祖功臣死尽，陶青、刘舍等人以功臣之子受封为列侯，继为丞相，丞相位望有所削弱，但是皇帝与丞相在权力问题上仍然潜伏着矛盾。武帝时丞相田蚡骄横，他所荐举的人，有的一开始就被授予二千石的官位，侵犯皇帝的用人权力。武帝甚至问他“君除吏已尽未？吾亦欲除吏”。因此，削弱丞相权力是加强皇权的一个迫切问题。元朔五年（前124），武帝任命公孙弘为相，然后才封平津侯。公孙弘起自“布衣”，在朝无所援接，只有唯唯诺诺，不敢稍违皇帝旨意。从此以后，功臣列侯子嗣独占相位的局面结束，丞相完全在皇帝的掌握之中，居职“充位”而已。他们动辄得咎，自杀或下狱死者甚多。公孙贺有鉴于此，拜相时不受印绶，顿首涕泣，不得已始起而视事。几年以后，公孙贺也被族灭。

武帝从贤良文学、上书言事的人以及现任官当中，先后拔用了文才出众的严助、朱买臣、吾丘寿王、主父偃、严安等人，在他们的本职以外，另给侍中、常侍、给事中等加官，让他们出入禁省，随侍左右，顾问应对，参与大政。武帝曾经令严助等内侍腹心之臣与朝廷公卿大夫辩论政事，彼此以义理之文相对答，公卿大夫屡屡诎服。尊贵臣僚如卫青、霍去病、霍光、金日磾，皆加侍中，其中卫青任大司马大将军，霍去病任大司马骠骑将军，权势超过丞相。武帝还参用宦官为中书，掌尚书（少府属官）之职，侍从禁省，出纳文书。这种人日在皇帝左右，逐渐形成一个宫内决策的机构，称为“中朝”或“内朝”，与以丞相为首的政务机关“外朝”相对应。皇帝依靠中朝，加强统治；中朝则恃皇帝之重，凌驾外朝。这样，专制制度就进一步加强了。

武帝临死前，用外戚霍光为大司马大将军。后来霍光又以大司马大将军领尚书事辅佐昭帝，权倾内外。昭帝死后，霍光拟废继立的昌邑王贺，百官自丞相以下皆唯唯从命，而领衔上奏的仍然是丞相杨敞。这说明丞相虽还有一定的位望，但实际职权已微不足道了。

加强中央军力

西汉时期，兵役制和徭役制结合在一起。制度规定：男子自傅籍之年（汉初十五岁，景帝时二十岁，武、昭后二十三岁）至五十六岁的期间内，服兵役两年，称为正卒。正卒一年在本郡为材官（步兵）、楼船（水军）或骑士；另一年在京师屯戍，称为卫士。他们还须在边郡屯戍一年，称为戍卒。除此以外，每年还要服徭役一月，称为更卒，亲自服役的称为践更，不愿服役的可纳钱三百雇人代理，叫作过更。由于雇人代役的越来越多，过更钱就逐渐演变为丁男的一种赋税，叫作更赋。汉代兵徭制度迄无定论，上述说法似近史实。

在地方，军事由郡尉或王国中尉主管，他们统领本地的正卒，进行军事训练。每年秋季，郡太守举行正卒的检阅，叫作都试。皇帝发郡国兵时，用铜虎符为验，无符不得发兵，和秦代一样。

在京城，驻有南北二军。北军守京师，士卒多由三辅（京兆、冯翊、扶风）选调，由中尉率领；南军保卫皇宫，卫士多由三辅以外各郡国选调，由卫尉率领。南北军力都不甚大。南军卫士数目，西汉初年为两万人，武帝即位，减为万人。卫将军以皇帝诏令统领南北军，但视需要而定，不常置。

按照汉初的军事制度，军力分散于全国各地，都城无重兵。这样的军制，自然不能适应武帝时加强中央集权的需要。要改变这种情况，必须扩充中央兵力，并建立可以由中央随时调遣的“长从”军队，起强干弱枝作用。

西汉彩绘步兵俑

元鼎六年（前111），武帝创建屯骑、步兵、越骑、长水、射声、虎贲、胡骑等七校尉，常驻京师及其附近。七校尉兵都统于由中尉属官中垒令演变而来的中垒校尉，所以又合称八校尉。八校尉属北军系统，每校兵力约为数百人至千余人，大概多以募士为之，是长从军队。

汉代宫廷里侍从皇帝的郎，由郎中令率领，是皇帝的仪卫，也是一支武装力量。建元三年（前138），武帝设期门军；太初元年（前104），设羽林军。期门约为千人，羽林七百人，选陇西、天水等六郡“良家子”充当，相当于郎。这些都是属于南军系统的长从军队。汉代名将多出于期门、羽林，可见期门、羽林在全国军事系统中地位的重要。武帝后来又取从军战死者的子孙养于羽林军中，加以军事训练，号称羽林孤儿，以加强宿卫力量。

八校尉和期门、羽林相继建立后，京师军力得到加强。宣帝神爵元年（前61）发胡骑、越骑以及羽林孤儿出击羌人，可见这支军队已经用于边境的战争了。

此外，武帝军中有“勇敢士”，卫青、霍去病出征匈奴时有“私负从”者。这些当系招募而来。武帝以后，募兵在汉军中所占比例就越来越大了。

设置刺史

惠帝三年（前192），相国曹参请派御史监三辅，部分地恢复了秦的御史监郡制度。文帝十三年（前167），丞相遣史分刺各地，考察地方官，并督察监郡御史，时置时省。文帝还常常派特使巡行。

汉武帝时，中央统辖郡国数达百余，比汉初大为增加。为了加强统治，建立监察郡国的制度就成为必要。元封五年（前106），武帝把全国地区除三辅（京兆、冯翊、扶风）、三河（河南、河内、河东）和弘农以外，分为十三个监察区域，叫十三州部（冀、青、兖、徐、扬、荆、豫、益、凉、幽、并、交趾、朔方），每州部设部刺史一人。刺史没有固定治所，每年八月巡视所部郡国，考察吏治，惩奖官员，断治冤狱，“以六条问事”。这六条详细规定了刺史监察的范围，其中一条是督察强宗豪右，五条是督察郡国守相。刺史所举劾者，由丞相遣使案验。征和四年（前89），武帝置司隶校尉。司隶校尉率领官徒捕捉巫蛊（被指为以巫术害人，特别是诅咒皇帝的人），监督大奸猾；后罢兵，督察三辅、三河和弘农郡，职权同部刺史相当。刺史和司隶校尉的设立，加强了中央对地方的控制，起了强干弱枝的显著作用。

刺史为六百石官（成帝改刺史为州牧，秩二千石），秩位不高，但出刺时代表中央，可以监察二千石和王国相，也可以监察诸王。刺史权责虽重，但不直接处理地方行政事务。所以刺史的设立得小大相制，内外相维之宜，比秦朝的御史监郡制度周密。

任酷吏　严刑法

随着封建制度的发展，地主阶级中出现了一些豪强，他们宗族强大，武断乡曲，既欺凌农民，也破坏封建法度。济南瞷氏，颍川灌氏，都是西汉前期著名的豪强大族。豪强大族同封建王朝之间，除了上下依恃的关系以外，显然还存在着一定的矛盾。

那个时期，还有一些人以游侠著名。游侠以义气侠行相标榜，振人于穷急，脱人于厄困，权行州域，力折公侯。朱家、剧孟、郭解都是汉初著名的游侠。但是有些游侠“作奸剽攻”、“睚眦杀人”，有些游侠形同盗贼。游侠在破坏封建法度方面同豪强类似，有些游侠本身就是豪强。

为了打击不法的豪强游侠，出现了酷吏。景帝时，郅都为济南守，族灭瞷氏首恶。宁成为中尉，为政效法郅都，宗室豪杰，人人恐惧。郅都、宁成是西汉最早的酷吏，他们的活动，是汉武帝打击豪强游侠的先声。

汉武帝除了迁徙强宗大姓，不许他们族居以外，还大批地任用酷吏，诛锄豪强。张汤为御史大夫，诛锄豪强并兼之家。周阳由为郡守，所居郡必夷其豪。像张汤、周阳由这样的内外官吏，当时比比皆是。除了对付豪强游侠以外，有的酷吏专伺人主意旨为狱，大肆网罗。杜周为廷尉，以诏令捕人至六七万之多。

但是酷吏同豪强、游侠并不是绝对对立的势力。酷吏宁成罢官回乡，役使贫民达数千家；酷吏义纵少年时无行，攻剽为群盗。这些人自身就是豪强或游侠。所以他们治郡的时候，也往往以当地的“豪杰”为爪牙，对人民为非作歹。酷吏王温舒杀河内豪强，竟至株连千余家，流血十余里。

在诛锄豪强的同时，酷吏张汤、赵禹等人条定刑法。经过他们条定以后，律令增加到三百五十九章，大辟之罪四百零九条一千八百八十二事，死罪决事比（死罪判例）一万三千四百七十二事。刑法的条定，虽然与诛锄豪强、打击不法的需要有关，但是更主要的还是为了镇压百姓。由于刑法繁密驳杂，郡国治狱时无法运用，常有罪同而论异的事情。加以官吏舞文弄法，罗织成狱，上下其手，以此而冤死的人，不可胜数。《汉书·刑法志》说：“穷民犯法，酷吏击断，奸宄不胜。”《汉书·酷吏传》说：由于郡国守相多效法王温舒的残暴杀人行为，所以“吏民益轻犯法，盗贼滋起”。可见用酷吏和刑法来加强专制皇权，势必要激化阶级矛盾。

条定繁密的刑法与独尊儒术，都是在汉武帝时期出现的，这说明汉武帝的统治具有外儒内法的性质。所以汉宣帝刘询说，汉家制度，是王道（儒）和霸道（法）杂而用之。

统一货币

汉武帝连续发动了许多次对边境各族的战争，长期而激烈的战争消耗了大量的财富，文景时期留下来的府库积蓄都用尽了。因此他募民入奴婢、入羊、入钱、入粟以拜官或赎罪，又设武功爵出卖，力图筹措军资。元狩中，他正式打破商人不得为吏的禁令，任用大盐商东郭咸阳、大冶铁家孔仅为大农丞领盐铁事，任用洛阳贾人子桑弘羊主持计算。这些人凭借强大的专制政权，统一货币，筦盐铁，建立均输、平准制度，企图抑制商人活动，稳定市场，扩大财政收入。

汉初以来，货币质量低劣，币面文曰半两（十二铢），实际重量只有八铢、四铢，有的甚至更轻，薄如榆荚，被称为荚钱。对于私铸，政府有时禁止，有时允许。市面货币轻重大小不一，郡县又各不同，法钱不立，折算困难。币制的混乱，破坏了国家财政制度，影响国库收入，也不利于经济的发展。文帝企图整顿币制，铸四铢半两钱，使民仿铸，诸王、达官、豪商大量铸钱，以牟巨利。私铸者不遵守官定质量要求，杂以铅铁，以此获罪者一县百数。武帝即位，恢复秦始皇时货币“重如其文”的制度，改铸三铢钱，实重与币面文字所示一致。同时禁止私铸，盗铸者罪至死。元狩五年（前118）以五铢钱代替三铢钱，重如其文，但是盗铸之风不减，据说吏民坐盗铸金钱罪死者达数十万人。

除了禁止私铸以外，元鼎四年（前113），武帝取消郡国铸钱的权力，专令水衡都尉所属的钟官、辨铜、均输（一说为钟官、辨铜、伎巧）三官，负责铸造新的五铢钱，名为三官钱。他还责成各郡国把以前所铸的钱一律销毁，所得铜料输给三官。这次禁令很严格，新币质量又高，盗铸无利可图，所以币制得到较长期的稳定，五铢钱乃成为由此至隋代七百余年中国家铸币的主要形式。汉武帝依靠强大的政治力量统一了货币，而货币的统一又使国家的经济力量得到加强，使专制主义中央集权制度获得一种经济上的保证。

筦盐铁和实行均输法、平准法

筦盐的办法，是在产盐区设立盐官，备置煮盐用的“牢盆”，募人煮盐，产品由官家收购发卖。筦铁的办法，是在产铁区设立铁官，采冶铸造，发卖铁器。西汉盐官遍及二十八郡国的三十五处，铁官遍及四十郡国的四十九处。盐铁官统属于中央的大农令（秦名治粟内史，后又更名大司农）。诸侯王国原来自置的盐铁官，也由大农令所设盐铁官代替。盐铁官吏，多用盐铁商人充任。

均输法是大农向各郡国派遣均输官，把应由各郡国依例输京而京师并不需要的物品，从出产处转运他处出卖，通过辗转交换，把京师所需的货物运达长安。均输法的推行，消除了郡国贡输往来繁杂、物品质量差、运费有时超过货物所值的不合理现象，并且使大农诸官得以掌握所需的各地货物，充实府库。

平准法是由大农在京师设平准官，接受均输货物，按长安市场价格涨落情况，贵则卖之，贱则买之，用以调剂供需，节制市场。

西汉五铢陶范

筦盐铁和实行均输、平准，使大农控制了盐铁生产和许多货物买卖，使富商大贾难以牟大利，也使物价不至于暴涨暴落。同时，使一部分手工业和商业利润归于国家，供给汉武帝巡狩、赏赐的挥霍和军事费用。这样，人民的赋税负担未增加，国家的用度却得以充裕。

西汉以来，豪强大家从煮盐、冶铁、铸钱中获取大利，一些企图进行政治割据的人，如景帝时的吴王濞，也在深山穷泽中和海边上，聚众千百人从事盐铁铸钱，积蓄经济力量和军事力量。所以桑弘羊在论证筦盐铁和实行平准、均输的必要性时说：山泽之财，均输之藏，是用来掌握经济命脉和控制诸侯王的。他又说：现在实行筦盐铁的办法，并不只是为了获得经济利益，更重要的是为了重农抑商，离散豪强聚集的力量，禁止过度的奢侈，断绝对农民的兼并。由此可见，筦盐铁和实行均输、平准，还起着控制诸侯王和豪强大贾的政治作用。

西汉王朝经营盐铁和商业，也不可避免地给人民带来了一些痛苦。例如官盐价昂味苦，农具质劣不适用等。以后一部分贤良、文学反对筦盐铁和平准、均输制度，即以此作为一个重要理由。这些措施和制度，实际上难于长期有效地施行下去。

算缗和告缗

汉武帝还采取了直接打击大商贾的措施，这就是算缗和告缗。元狩四年（前119），武帝开始实行“算缗钱”，规定商人、兼营手工业的商人以及高利贷者，无论有无市籍，其高利贷资本和商业资本，都必须向政府申报，每两千钱纳税一算，即百二十钱；自产自销的手工业品，每四千钱一算。轺车，除了属于规定免算者以外，一乘一算；商人轺车加倍。船五丈以上一算。商人有产不报或报而不实，罚戍边一岁，没入资财。有市籍的商人及其家属，不许占有土地，违令者没收其土地和奴僮。元鼎三年（前114）武帝下令“告缗”，鼓励告发，并规定以所没收违令商人资财的一半奖给告发人。

武帝命杨可主持告缗，命杜周处理告缗案件。在这次告缗中，政府没收的财物以亿计，没收的奴婢也是成千上万；没收的田地，大县数百顷，小县百余顷。水衡、少府、太仆、大农等机构设置农官，分别经营没收的郡县土地。没收的奴婢则主要用于饲养狗马禽兽和在官府担任杂役。告缗沿续近十年，中家以上的商贾，有许多都以此破产。算缗、告缗以后，上林苑财物贮积充溢，府库得到充实，商人们受到一次沉重的打击。所以算缗、告缗的措施，在政治上和经济上都起了加强专制主义中央集权制度的作用。