西晋灭亡不久，镇守在建康（今江苏南京）的琅邪王司马睿即在江南重建晋室。317年，司马睿称晋王。第二年，他又正式称帝，是为晋元帝。因为建康在西晋都城洛阳以东，所以史称东晋。到了东晋末年，朝中军政大权掌握在刘裕手里。元熙二年（420年），他废掉了本来即是傀儡的晋恭帝，登上了皇帝的宝座，建立了中国历史上所说的南朝的第一个朝代——宋。在刘宋政权之后，萧道成、萧衍、陈霸先又先后建立起南朝时期的另外三个朝代：齐、梁、陈。以上所建立的政权都限于南方。其时，在中原与巴蜀地区，也有许多政权存在。与东晋对峙的是十六国，而与南朝并存的北朝，则先有389年由鲜卑拓跋氏建立的史称北魏的政权。永熙三年（534年），北魏又分裂成东魏与西魏两个政权。之后，东魏被北齐所取代，西魏则被北周所代替。

在行政区划方面，东晋南北朝时期依旧推行的是州——郡——县三级制。由于这一时期南北分裂对峙，战乱频仍，各级政区的数目、范围以及设置的形式也随之发生了很大的变化，甚至向畸形发展，使这一时期的政区具有鲜明的时代特色。

（1）侨州郡县与土断

大兴三年（320年），东晋元帝司马睿在建康附近设立了第一个侨县——怀德县，用以安置与他一同南迁的琅邪国（今山东胶南县西南夏河）一千多户侨民，揭开了东晋南朝设置侨州郡县的序幕。

侨州郡县的设立，是东晋南朝行政区划的一个十分显著的特点。那么，什么是侨州郡县，为什么会在东晋南朝出现这样一种特别的行政区划呢？要回答这些问题，还需要从西晋说起。

西晋末年，由于统治集团的腐败无能和连年的内乱，加上自永嘉（307～313年）之后以匈奴为首的少数民族纷纷入主中原，残酷杀伐，使得北方一片混乱。在这种情况之下，一般民众为保全性命，不得不仓皇出逃。由于匈奴等少数民族是自北向南推进的，因此大多数汉人只能选择向南迁徙的路线。317年，当司马睿在建康建立起东晋政权以后，更增添了北方士人在政治上对南方的向往，一些官僚、贵族、地主也都带领大量的宗族、附庸、部曲、奴仆等，走上了向南迁徙的道路。这样，从西晋永嘉年间到南朝宋元嘉年间（307～453年）的一百多年的时间里，南迁的移民一直络绎不绝，出现了中国历史上第一次汉人南迁的高潮，后世把这次大移民称为“永嘉南迁”。

纵观永嘉南迁的历史，我们可以知道，其中规模比较大的移民浪潮，先后主要有四次：

第一次是在永嘉初年，在这个时候，北方变乱开始，琅邪王司马睿南迁到江东，在他的诸侯国内的一千多户人家率先与他渡过长江。此后，在今天河北、山东、山西、河南及江苏、安徽两省淮北部分的流民，也相继扶老携幼，渡过淮河、长江，向南迁徙。

第二次是在东晋成帝初年（326年以后），大司农苏峻、将军祖约联合起兵，在江、淮之间发动叛乱，羯族石勒乘机南下侵扰，居住在淮南的人民以及侨居在淮南的北方人，只得进一步渡过长江南迁。

第三次是在东晋哀帝初年（362～365年）及其以后的一二十年间，中原兵燹不断，大将桓温又出兵关中，关中所遭破坏尤为严重，在今天陕西、甘肃境内的人民，一部分南迁到达汉水流域，还有一部分则进入了四川盆地。

第四次是在南朝宋文帝元嘉年间（424～453年）及明帝泰始年间（465～471年），一度由宋武帝收复的中原地区重又陷落，淮北各州也被北魏占据，于是大量人口又渡过淮河，向南迁移。另外，西部氐人的战乱，还使得关陇流民南迁到汉水流域与四川北部。

北方流民在南迁后，主要集中在长江流域的荆、扬、梁、益等几个州的区域内，总人数大约在七十万以上，还有大约二十万南迁的人民没有到达长江流域，而是聚集在今山东境内。另外，还有一部分南迁的移民渡过长江后，继续向南，到达今安徽南部的山区，甚至是福建、广东一带。根据史书记载，从永嘉到刘宋之际，政府领有的南迁人口，占到原西晋北方人口总数的八分之一以上，在南方居民中，平均每六个人当中就有一个人来自北方，这个数字还不包括没有在政府户籍上登记的那些士族地主的部曲与佃客，而他们的人数也绝不会比政府领有的北来侨民少。

面对如此庞大的南下移民，如何进行有效的控制与管理，便自然摆到了东晋统治者面前。如果东晋政府不能采取一个有效的措施，对这些新移民进行合理的安置，就极有可能引发流民暴动等事件，从而对东晋政权构成严重的威胁。东晋政府及后来的南朝政府显然看到了这一点，他们主要采取了两种办法来安抚这些侨民。一方面，他们让有一定影响的南迁大族首领，在中央或地方的政府里面担任职务，起到拉拢利用的目的。另一方面，由于这些侨民都是以宗族部曲的形式集体迁徙而来的，东晋南朝政府就实行了在这些侨民的主要聚集地设立新的州郡县三级政区，并用他们原来在北方的居住地的政区名称作为新政区的名称，以此来控制与管理大量的移民。由于这些新的政区都是侨置于南方已有的政区之内，所以被称为侨州、侨郡、侨县。

侨州郡县的出现，在当时主要有四个方面的原因。第一，当时人以为南迁只是暂时的现象，北方的失地很快就能收复，因此地方行政机构依然按照故地的形式进行组织，并且保留原来政区的名称，也在怀旧之余表露了尽快收复故地的决心。第二，正统观念的根深蒂固。当时南北分裂，虽然各政权都以正统自居，但在一般人的心目中，依然存在着“自古以来未有戎狄作天子者”的传统观念。因此，东晋政权“虽僻陋吴越，乃正朔相承”，是当时人们的普遍看法。东晋政权虽然领土残缺不全，但是又忌讳人家说力量不够强大，便只能用侨置的虚名聊以自慰。同时又规定不侨置十六国北朝新立的州郡县，用来表示对其政权的否定。第三，侨民高标姓望，地域乡里观念浓厚。北来的侨民迁居南方后，依然是聚族而居，他们把保持原来的姓望，不失本籍，看成头等重要的大事。因此，他们绝对不和侨居地的土著民混杂。针对这种情况，东晋南朝政府也只得采取侨州郡县的办法，才能对他们实行单独管理。第四，东晋南朝政府想要用侨州郡县的办法，招纳吸引更多的北方人到南方来，以保证兵源和劳动力，并安抚已经南迁的侨民，使他们能够安居乐业，促进经济的进一步发展。

正是由于以上的原因，侨州郡县便在东晋南朝出现了。自东晋元帝至南朝的宋、齐、梁、陈，大量设置侨州郡县，形成了“侨州至十数，侨郡至百，侨县至数百”的局面。东晋末年，刘裕北伐收复青、徐等州后，曾在原州、郡名前加“北”字，以便与侨州、侨郡相别。刘裕称帝建立南朝宋政权之后，又取消“北”字，而改为在侨州、郡、县前加“南”字。

从地理分布上来看，侨州郡县主要集中在长江下游一带。例如，在京口（今江苏镇江）、广陵（今江苏扬州西北）附近，就侨置了徐、兖、幽、冀、青、并等州及其所辖的郡县。在江苏的武进（今江苏武进西北）一县附近，就侨置了二十多个郡与六十多个县。另外，在长江的中、下游与今天的陕西秦岭以南的区域内，侨州郡县的分布也比较密集。因此，唐代诗人张籍在他的《永嘉行》诗中所描写的“北人避胡多在南，南人至今能晋语”，便是对这种情况的形象写照。

这些侨州郡县在起初设置时，并没有实际管辖的区域，只是一种临时寄居在南方固有行政区划之内的另外一套独立的行政管理体系。侨民在侨州郡县内也享受政府给他们的优厚待遇，减免赋役租税。侨州郡县设立之初，还是想恢复故土的。但是后来由于中原长期无法恢复，土著与侨民杂居，造成户籍混乱，使政府管理极为不便；同时，侨州郡县中的侨民享受的优待又会使政府损失不少财源，因此，东晋南朝政府决定对这些侨州郡县用土断的方法进行改革。

所谓土断，就是把侨民的户籍断在侨居地上，由政府加以控制，取消侨民原来不交赋税的特殊待遇，对他们按时按地征收赋税。这样做的结果是，有的侨州郡县因并入侨居地的郡县而被取消了；有的侨州郡县由侨居地的郡县划出部分地区给予管理；或者把侨居地的原来郡县取消，而将其地全部划归侨州郡县管理，使这个侨州郡县成为有实际土地的州郡县。

从东晋成帝咸和年间开始，到陈天嘉元年（560年），先后一共实施过九次土断。土断的结果是，一方面使侨州郡县成为实土的政区，另一方面则使部分北方侨民迅速土著化。因此，等到隋统一天下，南北界线消灭，侨州郡县也就随之退出历史舞台，不复存在了。

（2）双头州郡

东晋南北朝时期，在所设立的州郡当中，还出现了一种特殊的情况，即两州为同一刺史、同治一地，或两郡为同一太守、合治一地，这样的州郡即被称为“双头州郡”。这一名称最早出现在《魏书·地形志》中。在当时，双头州的设立较少，双头郡的建置则较多。

一般认为，双头州郡开始出现在东晋时期。在《晋书·毛宝传》所附《毛璩传》中，可以看到这样的记载：在东晋孝武帝太元中，毛璩担任了谯、梁二郡的内史，安帝时又任宜都、宁蜀二郡的太守，与他同时的文处茂出任了巴西、梓潼二郡的太守。另外，毛璩的弟弟毛瑾也曾任梁、秦二州的刺史、略阳武都太守。从中可知，双头州郡在孝武、安帝时期已经是很普遍的现象了。

之所以会在东晋南北朝时期出现这种情况，并不是出于兼职的考虑，而是因为当时土地荒芜，民户稀少，或者是土地已落入敌国手中，却又不愿对政区进行省并，所以采取了硬将二郡合为一个太守、二州合为一个刺史的做法。更令人奇怪的是，在双头郡中居然会有两郡一共只辖有一县的情况发生。如果一郡只辖有一县，已经是很不正常的事情了，这样的郡完全已无存在的必要了；而这种两郡只辖一县的情况，实在是政区的一种畸形发展。在北魏所设立的双头郡中，就可以找到这种实例，当时新蔡、南陈留二郡便是仅辖有鲖阳（今安徽临泉西）一县。

双头州郡存在的形式，大致有以下三种：一是侨州郡寄治于实土州郡。如东晋、宋时的青、冀二州，同治在东阳城（今山东青州北）；南朝齐、梁的东莞、琅邪二郡，同治在朐山（今江苏连云港旧海州）。二是两个侨州郡同治一地。如宋的清河、广川二郡，它们是冀州侨郡，同治在盘阳城；青、冀二侨州，一同治于郁州。三是两个实土郡同治一地。这种情况只出现在双头郡当中。如宋的汝南、新蔡二郡，同治在汝南郡上蔡县的悬瓠城（今河南汝南）。

双头州郡大多设立于东晋南朝的北部边地，北朝沿袭的是南朝的旧制。从地理分布上来看，从今天的四川中部、陕西南部，一直到淮水南北及山东西部，都可以找到双头州郡的踪迹。据学者们的研究统计，在东晋南朝一共出现过双头州九个，双头郡七十多个。它们中的大多数变化十分频繁，如有的双头州郡的治所时常发生迁徙，而有的两州或两郡又会发生分开或者合并的现象。等到隋朝统一全国，将侨州郡县全部撤除，双头州郡也就随之不存在了。