第四章：行政法院与官员保证制是旧制度的体制

    在欧洲，没有哪一国的普通法庭较之法国的普通法庭更独立于政府；但是也没有一个地方像法国那样经常使用特别法庭。这两方面结合之紧密，出于人们想象之外。由于国王无法左右法官的命运，既不能将其撤职、调离，也往往不能让他们擢升；一句话，国王不能用利禄和恐吓控制他们，因而他不久就感到这种独立性妨碍他的行动。这种法国所特有的局面促使国王避免将直接涉及王权的案件交法庭受理，并且在普通法庭之外，另创立一种为国王专用的更依附于他的法庭，它在臣民眼中颇具法院的外表，其真实作用又不至于使国王害怕。

    在有些国家，如德国的某些部分，普通法庭从未像法国当时的法庭那样独立于政府之外，因此便没有同样的防范措施，也从不存在行政法院。国王在那里有足够的权威控制法官，故而无需委派专员。

    如愿细读在君主制最后一个世纪里国王所颁布的宣言与敕令，以及同一时期御前会议的命令，就会看出，政府在采取一项措施之后，往往要指出：该措施所引起的争议和可能由此产生的诉讼，应一律提交总督和御前会议处理。常见的行文公式是这样的：“除此之外，国王陛下命令将因执行此命令及附属条令所引起的所有争议提交总督或御前会议裁决。我们的法庭和法官不得受理此案。”

    在依照法律或古老惯例处理的案件中，由于未采取这一防范措施，御前会议便依靠调案不断进行干预，从普通法庭手中夺走涉及政府的案件，由御前会议自行处理。御前会议登记册中充斥这一类调案命令。逐渐地这种例外变成了普遍现象，事实演变成理论。虽然不是在法律上，但却在执行者心中形成为国家的座右铭：凡是涉及公共利益或因解释政府法令引起的争讼，均不属普通法庭所辖范围，普通法庭只能宣判涉及私人利益的案子。在这个问题上，我们所作的只是找到那个行文公式；它的思想属于旧制度。

    从那以后，有关征税的大部分诉讼问题一律归总督和御前会议审理。有关车辆运输和公共车辆治安、有关大路路政、河流航运等所有事务亦归总督和御前会议处理；总之，只有行政法院才能理清涉及政府的所有讼案。

    总督煞费苦心，使这种特别司法权限不断扩大；他们提醒财政总监，刺激御前会议。有一位官员曾提出调案的理由，在此值得一提，他说道：“普通法官须服从既定法规，他们必须镇压违法行为；但是御前会议永远可以出于实用目的违反法规。”

    根据这一原则，总督或御前会议经常将与政府没有明显关连或明显与之无关的议案拿来亲自审理。有位贵族与邻舍发生争执，不满法官的判决，要求御前会议将此案宣布为调案；监察官被询及此案，答复道：“尽管这里涉及的只是归法庭受理的私人权利问题，但是当国王陛下愿意时，他永远有权受理一切案件，无需说明缘由。”

    所有那些以某种暴力行为扰乱秩序的平民，通常便经由调案被解往总督或骑警队队长处。大多数因粮食昂贵而经常爆发的骚乱导致了这类调案。于是总督增置若干获大学学位的人，由他亲自选定，组成一个类似临时省法庭的机构审理刑事案件。我曾找到一些以此方式作出的判决，判处一些人苦役甚至死刑。17世纪末，总督审理的刑事诉讼仍很多。

    近代法学家使我们确信，自大革命以来行政法已取得了巨大进步，他们说道：“从前司法权和行政权互相混淆；从那以后人们将它们区别开来，各就其位。”要想充分认识这里谈到的进步，就永远不能忘记，一方面，旧制度下的司法权不断超出其权力的自然范围，另一方面，司法权从未全面履行其职权。如果对这两方面只知其一不知其二，那么，对事情的看法就是不全面的、错误的。法庭时而获准制定政府规章，这显然超出法庭所辖范围；时而又被禁止审理真正的诉讼，这等于被排除于自身权限之外。确实，我们已将司法权逐出行政领域，旧制度将它留在这个领域是非常不妥当的；但是与此同时，正如人们所见，政府不断介入司法的天然领域，而我们听之任之：其实权力的混乱在这两个方面同样危险，甚至后者更危险；因为法庭干预政府只对案件有害，政府干预法庭则使人们堕落，使他们变得兼有革命性和奴性。

    在60年来法国永久确立的九部或十部宪法中，有一部明文规定，任何政府官员，未经事先批准，不得由普通法庭起诉。该条款是个很妙的发明，因此，人们在摧毁这部宪法的同时，小心翼翼从废墟中把此条款挽救出来，而且此后又小心翼翼地使它免遭革命的摧残。行政官习惯于将这一条款所授予的特权称为1789年的伟大成果；但是在这个问题上，他们同样搞错了：因为，在君主制下，政府和今天一样，千方百计不使政府官员处境尴尬，像普通公民一样，在法庭上承认犯罪。两个时代之间，唯一实质性的区别在于：大革命以前，政府只有依靠不合法和专横的手段才能庇护政府官员，而大革命以来，它已能合法地让他们违犯法律。

    当旧制度的法庭想对中央政权的任何一位代表起诉时，通常必须干预御前会议的一道判决：被告不受法官审理，应转交御前会议任命的专员审理；因为，正如当时一位行政法院成员所写的那样，被攻击的官员会在普通法官的脑中形成偏见，王权因而受到危害。这类调案绝不是相隔很久才发生，而是每天都有；不仅涉及要员，而且涉及芝麻小官。只要与政府有一丝一缕的关系便可以除政府之外天不怕地不怕。桥梁公路工程局有个负责指挥徭役的监工被一个受他虐待的农民控诉。御前会议宣布此案为调案，总工程师私下致函总督谈及此事：“确实，该监工应受指摘，但不应因此而任事态自行发展；对于公路桥梁局来说，最重要的是使普通法庭既不听取也不受理役工对监工的诉状。此例一开，公众由于仇恨这些官员便会提出连续不断的诉讼，工程将受到影响。”

    在另一种情况下，一个国家承包人拿了邻人地里的物资，总督亲自向财政总监报告：“我简直无法向您充分说明，将政府承包人听凭普通法庭审判，对政府的利益将带来多么大的危害，因为普通法庭的原则与政府的原则从来都是不相容的。”

    这几行文字是整整一个世纪以前写的，写这些话的政府官员却多像我们同时代的人。